近日，福建省委、人民政府印发了《关于切实加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（闽委发〔2017〕27号）（以下简称《实施意见》），提出了坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的原则，明确了加强耕地和改进占补平衡工作的总体要求和政策措施。

一、《实施意见》出台背景

当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，加上耕地后备资源不足，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，耕地保护面临多重压力。为进一步加强耕地保护和改进占补平衡工作，2017年1月中共中央国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发[2017]4号），以创新、协调、绿色、开放、共享为根本指引，围绕全面建成小康社会目标，着力实施藏粮于地、藏粮于技战略，增强国家粮食安全的资源保障基础；着力推动供给侧结构性改革，破解耕地保护和占补平衡难题，增强耕地保护制度政策与经济发展新常态的适应性。

近些年来，我省各级认真贯彻落实最严格的耕地保护制度，按照严守耕地红线和生态红线、推进生态国土建设的总体要求，切实履行耕地保护责任目标，在耕地保护方面做了大量卓有成效的工作，保障了经济社会发展用地。但是，我省耕地总量少、耕地总体质量不高且后备资源匮乏，耕地占补数量平衡难度日益增大，补充耕地质量亟待提高，耕地保护形势非常严峻。因此，适时出台《实施意见》，对我省意义尤为重要。《实施意见》紧紧围绕贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照耕地保护数量、质量、生态“三位一体”的要求，从严控建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量保护和提升、健全耕地保护和补偿机制等方面采取有效措施，完善耕地保护制度，形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局，为“再上新台阶、建设新福建”构筑坚实的资源基础。

二、《实施意见》主要内容

《实施意见》共六个部分。

第一部分综合阐述了我省耕地保护的指导思想和总体目标。明确要守住耕地红线，确保全省耕地数量基本稳定、质量有提升，到2020年，全省耕地保有量不少于1895万亩，永久基本农田保护面积不少于1609万亩，确保建成1176万亩高标准农田。

第二部分在强化土地规划总体管控和用途管制、严格永久基本农田保护、实行用地计划差别化管理、大力推进节约集约用地等四个方面采取措施，严格控制建设占用耕地，明确“十三五”时期全省新增建设用地总量、单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标、开发区工业用地产出强度增长目标等。

第三部分提出了改进耕地占补平衡管理的主要措施，一是落实年度补充耕地任务,确保全省耕地（水田）数量不减少、质量不降低；二是改进原来耕地占补平衡单纯的数量挂钩，实行数量、质量双平衡；三是制定差别化的耕地开垦费和土地整治补助标准，根据占用耕地地类、质量实行差别化的耕地开垦费征缴政策，根据耕地及后备资源状况、工程建设要求和物价指数变化等,适时调整土地整治补助标准,确保建设投入；四是科学合理利用耕地后备资源大力实施土地整治，要求部门密切配合,统筹安排耕地、建设用地和生态用地。

第四部分结合已出台的《福建省高标准农田建设规划》、《福建省耕地质量保护与提升实施方案》,以及《福建省耕地园地江河休养生息实施方案》，从扎实推进高标准农田建设、实施耕地质量保护与提升行动、加强耕地质量调查评价与监测等三个方面提出推进我省耕地质量提升与保护的具体措施。

第五部分健全耕地保护补偿机制，要求各地全面落实基本农田管护补助政策，实行跨地区补充耕地的利益调节，完善补充耕地指标调剂管理，新增耕地面积、已有耕地的质量等别提升等均纳入补充耕地指标调剂范畴，并明确调剂收益的使用范围，鼓励占用耕地地区以多种方式支持补充耕地地区，调动保护耕地的积极性。

第六部分对落实《实施意见》提出了保障措施，即加强组织领导、加强资金保障、严格监督检查、完善责任目标考核，促进《实施意见》的顺利执行。

三、《实施意见》主要措施

（一）确保坚守耕地数量和质量两条红线

保护耕地重在守住两条底线，即耕地数量的红线和耕地质量的红线，《实施意见》提出了具体的操作性强的要求。

一是要严格实施耕地的数量保护，通过控增量、挖存量、促集约来减少新增建设占用的耕地总量；既要做到“少占”，还要通过完善占补平衡的责任落实机制，拓展补充耕地的渠道，确保“补足”，守住这条红线。

二是要强调耕地质量保护。创新机制来充分调动各个方面的积极性，通过扎实推进高标准农田建设、实施耕地质量保护和提升行动，特别是推进占用耕地耕作层表土剥离再利用、中低产田的提质改造，新增耕地后期培肥改良等措施，大力提升稳步提升粮食综合生产能力，努力实现“建好”这个目标。

（二）实施耕地占补平衡数量质量双平衡

2016年7月前，国家对耕地占补平衡仅要求数量上要一一挂钩。2016年7月，国土资源部下发了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔2016〕8号），要求按“占优补优、占水田补水田”要求落实耕地占补平衡，其中城市批次建设用地的，应直接补充优质耕地、水田，确保占补耕地质量等级相当，水田面积不减少；单独选址项目用地允许通过补改结合方式落实,即在补足耕地数量的基础上，可结合实施现有旱地改水田的耕地提质改造，落实耕地占优补优、占水田补水田。中发[2017]4号文件要求“坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象”，同时明确“各省（自治区、直辖市）政府负责统筹落实本地区年度补充耕地任务，确保省域内建设占用耕地及时保质保量补充到位”。

我省耕地后备资源匮乏，经过多年的开发利用，落实占补平衡政策遇到了一些现实的问题，与中央要求的占补平衡要数量、质量都到位还有差距。因此，要下力气改进和优化占补平衡管理，《实施意见》按照“控占用、调方式、算大帐、差别化”的思路，提出了改进和规范占补平衡管理新的政策措施。“控占用”，就是要减少新增建设占用耕地规模，从源头上来减轻占补平衡的压力。“调方式”，就是要转变补充耕地的方式，尽量减少未利用地的开发，着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量。“算大账”，就是要从单纯强调项目挂钩算细账，转向兼顾区域平衡上算大账，更好地落实地方政府的耕地保护责任。“差别化”，就是要充分考虑区域差异和项目差异，实事求是地解决占补平衡的困难，构建耕地占补平衡的新格局。

（三）健全耕地保护补偿机制

一是全面落实基本农田管护补助政策。要求除23个省级扶贫开发重点县由省级财政给予补助外，其他市、县（区）及平潭综合试验区要统筹安排落实基本农田管护补助资金。对管护资金的分配使用，规定应逐级发放至负责基本农田管护的农村集体经济组织或农户，各市、县（区）及平潭综合试验区要制定资金管理使用办法，确保资金用于基本农田基础设施管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。

二是完善补充耕地指标调剂管理。2015年起，我省要求各市、县（区）自行落实耕地占补平衡及挂钩，并规定在落实补充耕地任务的基础上，补充耕地指标可异地有偿调剂。省级建立了补充耕地指标交易平台，补充耕地指标在平台上对接，并实行限价交易。随着耕地占补质量平衡的要求，《实施意见》进一步完善了补充耕地指标调剂管理，拓宽了补充耕地指标调剂范畴，除原有的新增耕地面积外，还将新增耕地的地类、等别以及已有耕地的地类变化、等别提升等纳入补充耕地指标调剂范畴。规定补充耕地各类指标调剂应综合考虑补充耕地及提质改造成本、资源保护补偿和管护费用等因素，按类别实行限价交易。

三是实行跨地区补充耕地的利益调节。规定了补充耕地指标调剂收益的使用范围，由县级政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。

为保障耕地保护目标任务落到实处，《实施意见》提出了要建立“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，各级党委、政府要切实担负起主体责任，各市、县（区）及平潭综合试验区主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任；将耕地保护责任目标的落实情况纳入领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容；实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。