近日，龙岩市委、市政府印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（岩委〔2018〕20号）（以下简称《实施意见》），提出了坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的原则，明确了加强耕地保护和改进占补平衡工作的总体要求和政策措施。

一、《实施意见》出台背景

当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，加上耕地后备资源不足，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，耕地保护面临多重压力。为进一步加强耕地保护和改进占补平衡工作，2017年1月中共中央国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），2017年11月福建省委、省政府出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（闽委〔2017〕27号），以创新、协调、绿色、开放、共享为根本指引，围绕全面建成小康社会目标，着力实施藏粮于地、藏粮于技战略，增强国家粮食安全的资源保障基础；着力推动供给侧结构性改革，破解耕地保护和占补平衡难题，增强耕地保护制度政策与经济发展新常态的适应性。

近年来，我市各级认真贯彻落实最严格的耕地保护制度，按照严守耕地红线和生态红线、推进生态国土建设的总体要求，切实履行耕地保护责任目标，在耕地保护方面做了大量卓有成效的工作，保障了经济社会发展用地。但是，我市耕地总量少、耕地总体质量不高且后备资源匮乏，耕地占补平衡难度日益增大，补充耕地质量亟待提高，耕地保护形势非常严峻。因此，适时出台《实施意见》，对我市意义尤为重要。《实施意见》紧紧围绕贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有力措施，加强耕地占补平衡管理，提高粮食综合生产能力，为加快建设机制活、产业优、百姓富、生态美的新龙岩，构筑坚实的资源基础。

二、《实施意见》主要内容

《实施意见》共三个部分：

第一部分综合阐述了我市耕地保护的指导思想。将贯彻落实十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，作为加强耕地保护的指导思想。

第二部分明确耕地保护总体目标。根据省政府下达的“十三五”相关规划指标，明确到2020年，全市耕地保有量不少于238.24万亩，永久基本农田保护面积不少于199.97万亩，确保建成105.22万亩高标准农田；全市新增建设用地总量控制在8500公顷（12.75万亩）以内，2020年城乡建设用地总规模控制在63150公顷（94.725万亩）以内，单位国内生产总值占用建设用地面积下降率不低于23%。

第三部分是《实施意见》的重点内容，从九个方面加强耕地保护和改进占补平衡工作。

三、《实施意见》主要措施

（一）加强规划选址管控，严格控制建设占用耕地

实行“占优补优、占水田补水田”政策后，全市耕地占补平衡面临严峻形势，在水田后备资源极为有限的情况下，从源头上控制建设占用耕地面积，是重中之重，也是治本之策。《实施意见》提出从严控制建设占用耕地特别是优质耕地，尽量不占或少占1—7等优质水田。积极引导和鼓励工业项目使用低丘缓坡地和存量建设用地，不占或少占耕地，确需占用耕地的，原则上只得占用8—14等耕地。从严控制建设新增用地规模，对用地面积大于300亩的重大产业项目以及教育等公共基础设施，应一次性规划预留，根据建设需要，分期批地、供地，防止圈地。强化永久基本农田对各类建设布局的约束，任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田。

（二）积极盘活存量土地，缓解耕地占补平衡压力

鉴于目前我市批而未供及闲置土地仍然较多的现状，积极盘活存量建设用地，是缓解新增建设占用耕地压力的有效解决方案。《实施意见》要求强化建设用地内涵挖潜，严格开发区工业用地准入门槛，引导小微企业租赁或购买多层厂房。鼓励企业盘活存量建设用地，实现“零增地”发展。同时为促使各级政府和部门重视盘活存量土地工作，将闲置土地和批而未供的存量土地使用情况列入党政年度绩效考核。

（三）落实补充耕地任务，建立社会参与机制

《实施意见》进一步明确各县（市、区）人民政府是落实耕地占补平衡的责任主体，对辖区耕地占补平衡负总责。各地要拓宽补充耕地渠道，通过实施土地整理、复垦、开发等项目，每年在规定时间内完成市政府下达的补充耕地任务。

根据法律规定，建设占用耕地单位必须依法履行补充耕地义务。项目业主按照“谁占用、谁补充”的原则，可自行补充耕地，也可委托所在县（市、区）政府补充耕地，或通过全省交易平台购买补充耕地指标，并承担相关费用。为调动全社会参与补充耕地积极性，《实施意见》建立社会参与补充耕地机制，鼓励各单位、个人参与补充耕地，取得的耕地指标可用于其项目报批，但节余指标不得私下转让，可由当地政府统一收购。对项目业主无法自行补充耕地的，各县（市、区）可根据不同的建设项目类型制定委托补充耕地费用标准，并对重点项目、民生及基础设施项目进行适当倾斜。

（四）建立奖惩激励机制，调动基层积极性

国务院《基本农田保护条例》《土地复垦条例》规定，对耕地保护先进单位和先进个人进行表彰，《实施意见》明确由市、县两级政府进行通报表扬。为鼓励乡（镇）、村实施补充耕地项目，《实施意见》要求各县（市、区）建立补充耕地奖励制度，补充耕地指标交易资金参照旧村复垦项目重点向乡村一线倾斜，扣除补充耕地成本后所得纯收益，50%以上应返还或奖励给所有补充耕地项目所在乡镇村。补充耕地指标交易资金主要用于补充耕地和高标准农田建设，节余资金可用于新农村建设和实施乡村振兴战略。

（五）加强部门沟通协调，统筹推进高标准农田建设

“十三五”时期，省政府下达我市高标准农田建设任务105.22万亩，为确保完成省下达的任务，《实施意见》要求发改、财政、国土、农业、水利、烟草等部门共同配合，协调推进高标准农田建设工作。建立部门项目立项沟通协调机制，统筹安排县域内高标准农田建设项目，分期分批“整乡”、“整村”推进，逐步实现县域内高标准农田建设全覆盖。今后高标准农田建设项目争取新增耕地率达3%以上或耕地质量等别提高0.3等以上，以满足全市建设用地“占优补优、占水田补水田”的指标需求。

（六）建立指标调剂制度，确保重点项目用地报批

为确保我市重点建设项目用地报批，《实施意见》明确每年初，根据上一年度市下达补充耕地任务的50%，下达当年度各县（市、区）补充耕地市内调剂任务。各县（市、区）在库存耕地占补平衡指标确实不足的，可申请使用市级调剂指标。

（七）拓宽资金来源渠道，加大保护耕地投入

为加大各地耕地保护投资力度，《实施意见》要求除长汀、连城、武平三个省级扶贫开发工作重点县由省级财政给予补助外，其他县（市、区）应根据辖区永久基本农田面积，按照每年每亩不低于60元标准，从土地出让金等资金中统筹安排落实基本农田管护补助资金。市、县两级财政要切实保障补充耕地和高标准农田建设资金，从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费等资金中安排专项资金用于补充耕地及高标准农田建设，适当提高项目补助标准，确保土地整理复垦开发项目顺利实施。

（八）提升耕地质量，强化执法监察

为提升耕地质量，《实施意见》要求实施耕地质量保护与提升工程，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用,将建设占用耕地的耕作层进行剥离，用于中低产田改造、高标准农田建设和土地开发、复垦。充分利用遥感“一张图”、综合监管平台动态巡查、群众举报等手段，加强对永久基本农田动态监测。

（九）强化监督考核，落实政府耕地保护主体责任

为强化地方政府保护耕地的主体责任，《实施意见》明确将耕地保护工作列入县乡党政年度绩效目标考核，各县（市、区）要层层分解耕地保护任务，落实保护责任，完善考核制度和奖惩机制，形成耕地保护合力。